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La réforme des collectivités territoriales marque, avec celle de la taxe professionnelle, un tournant majeur pour le fonctionnement des collectivités locales. Et comme celle de la TP, cette réforme fâche une bonne part d’élus, qui voient en elle une recentralisation du pouvoir. Parmi eux, un grand nombre de conseillers généraux, qui, toute étiquette confondue, ont récemment exprimé leurs inquiétudes. Divisée pour l’instant en quatre projets de loi, cette réforme a pour objectif une simplification de l’organisation territoriale. Elle brille néanmoins par sa complexité.
Présentée le 20 octobre par le chef de l’Etat, la réforme des collectivités territoriales a été déposée le jour suivant au Sénat. Elle se décompose en quatre projets de loi et poursuit un double objectif : un allègement de l’organisation territoriale française et une maîtrise de la dépense publique locale. Elle réorganise les collectivités autour de deux pôles : un pôle régions-départements et un pôle communes-intercommunalités.
Le premier projet de loi organise la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux. Les élections régionales approchant, il a été adopté mi-décembre par le Sénat et ce mardi 26 janvier par l’Assemblée nationale (par 325 voix contre 216). Il prévoit d’écourter les mandats des conseillers régionaux et généraux dans l’optique de la création des conseillers territoriaux qui les remplaceront à compter de 2014. Les conseillers régionaux qui seront élus en mars prochain, le seront pour quatre ans, et les conseillers généraux, élus en 2011, pour trois ans. Actuellement au nombre de 5800, les élus devenus conseillers territoriaux ne seront plus que 3000 en 2014. Ils siègeront à la fois au conseil général et au conseil régional.
Le second projet de loi, le plus volumineux des quatre, concerne la réforme proprement dite des collectivités territoriales, dont l’adoption permettra la création des conseillers territoriaux, mais aussi de grandes métropoles (8 sont prévues) et de pôles métropolitains (établissement public regroupant des EPCI (1) à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 450 000 habitants). Cette réforme rendra possible également le regroupement de régions et départements (que le gouvernement dit vouloir faciliter et non imposer) et parachèvera la carte des intercommunalités, le but étant la couverture intercommunale intégrale du territoire à l’horizon 2014. Des communes dites « nouvelles » pourront être créées, à partir de la fusion de communes (qui deviendront alors des communes déléguées) ou de la transformation d’EPCI existants. Les pays (2) sont voués, eux, à disparaître.
Un beau travail de déchiffrage en perspective pour les collectivités locales, qui planchent déjà par ailleurs sur l’évolution de leurs finances. Les clauses de revoyure prévues dans la loi de finances 2010 devraient permettre d’ajuster la réforme de la taxe professionnelle et celle des collectivités territoriales.
Les entités territoriales ainsi créées ou transformées auront, logiquement, de nouvelles compétences. Le seul hic, à ce stade des réformes, est que les compétences en question ne sont pas encore tout à fait clarifiées. Cette clarification fera l’objet d’une seconde étape. Le projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales prévoit, en effet, que dans un délai d’un an à compter de la promulgation de cette première loi, une seconde loi traite de la question des compétences et précise notamment celles des départements et des régions. Des groupes de réflexion associant élus et parlementaires seront constitués dans les mois prochains. « Cette clarification des compétences fait couler beaucoup d’encre », reconnaît le préfet du Gers, Denis Conus, qui admet également que la « réforme est lourde, ambitieuse et complexe ». Selon lui, néanmoins, elle permettra de clarifier l’organisation territoriale française car « la France est le seul pays en Europe à avoir quatre niveaux de fiscalité ».
Ce que l’on sait, pour l’instant, est que certaines compétences devraient être transférées du département et de la région vers les métropoles. « La métropole reçoit de plein droit les attributions du département en matière de transports scolaires et de gestion des voies départementales », souligne le texte de loi. « La métropole peut également, par transfert facultatif, avec l’accord du département, exercer la compétence en matière de collèges ainsi que tout ou partie des compétences en matière d’action sociale. De même, les compétences de la région en matière de lycées peuvent faire l’objet d’un transfert à la métropole si la région en est d’accord. La région et le département peuvent transférer à la métropole, d’un commun accord avec celle-ci, tout ou partie de leurs compétences en matière économique. A défaut d’accord, il est prévu le transfert automatique d’un socle de compétences économiques… »
Entré au Sénat le 19 janvier, le projet de loi sera examiné par les parlementaires jusqu’à l’été 2010. Il est prévu qu’avant la fin de l’année 2011, les préfets produisent un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant la couverture intégrale du département. Ils auront ensuite jusqu’à la fin 2013 pour créer, étendre ou fusionner des EPCI à fiscalité propre ainsi que pour dissoudre ou fusionner des syndicats. « Ce schéma sera soumis à l’avis d’une commission majoritairement composée d’élus », précise Denis Conus. « Le préfet ne sera qu’un témoin. »
Les deux autres projets de loi composant la réforme seront examinés après les élections régionales, sans doute au mois de juillet. L’un porte sur l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des EPCI, l’autre sur l’élection des conseillers territoriaux. Tel qu’il est prévu aujourd’hui le mode de scrutin des futurs conseillers territoriaux n’est pas sans susciter quelques émois chez les élus, y compris de la majorité. Le ministre de l’Intérieur, Brice Hortefeux, a d’ailleurs indiqué le 19 janvier devant les sénateurs que ce mode de scrutin était une option, mais qu’il pouvait y en avoir d’autres. Tel qu’il est prévu à ce jour, le mode de scrutin est uninominal à un tour pour 80 % des conseillers territoriaux élus, et proportionnel pour les 20 % autres. Les suffrages recueillis par les candidats non élus au scrutin majoritaire dans les cantons seraient « recyclés » dans le cadre d’une répartition proportionnelle au niveau du département. « La liste obtient les suffrages que ces candidats ont recueillis dans leurs cantons respectifs lorsqu’ils ne sont pas élus », précise le texte de loi, non sans avoir mentionné au préalable : « Le système a le mérite de la simplicité. »
Pour la députée gersoise, Gisèle Biémouret, ce scrutin « est un coup porté à la parité ». Le député et président du conseil général, Philippe Martin, préfère en rire : « On invente une nouvelle race d’élus, l’élu battu. » Le sénateur Raymond Vall, pourtant favorable à une réforme qui puisse « redéfinir les compétences des régions et des départements », est opposé au mode de scrutin et ne pense pas qu’un conseiller territorial puisse « assurer deux mandats ». Quant au sénateur de droite, Aymeri de Montesquiou, il préfèrerait un scrutin classique à deux tours.
Aymeri de Montesquiou est par contre favorable au reste de la réforme. « Toutes tendances confondues, chacun est d’accord pour dire que le système actuel est pesant, entre les communes, les communautés de communes, les départements, les régions, l’Etat. Mais il y a d’un côté ceux qui disent, c’est lourd mais on reste comme ça, et d’autres qui disent : il faut faire évoluer le système. Je suis de ceux-là. » Des cantons moins déséquilibrés et renforcés, un conseiller territorial qui « créera des liens plus étroits » entre les régions et départements, autant de bonnes choses aux yeux du sénateur, par ailleurs confiant sur l’avenir des ressources locales. « La taxe professionnelle était un impôt idiot. Tout le monde le disait, mais là aussi, il y a une différence entre ceux qui changent les choses et les autres. Le système est beaucoup plus sain comme ça. » Le sénateur se dit également convaincu de la pérennité des ressources locales. « L’Etat va payer. Il va faire la soudure. » Beaucoup d’élus départementaux en doutent.
Réunis lundi 25 pour débattre des orientations budgétaires 2010, les conseillers généraux ont manifesté leur préoccupation quant à l’avenir des ressources départementales. Comme l’a souligné le président du conseil général, celles-ci ont déjà été amputées de nombreuses dotations de l’Etat au cours des trois dernières années : 14 ME exactement, dont 8,7 ME au titre du RMI-RSA et 3,7 ME au titre de l’APA (Allocation personnalisée d’autonomie). « Et cette dette va encore augmenter de 8,5 ME en 2010. »
Surpris par les montants avancés par le département, Denis Conus a choisi, pour l’heure, de ne pas les contester. « Je ne discute pas ces chiffres, je n’en ai pas le détail. Si j’ai le temps, je les analyserai avec la direction générale des collectivités locales, mais j’ai à ce jour bien d’autres priorités, comme l’emploi. Je n’ai pas envie d’alimenter la polémique, ce n’est pas mon métier. »
Pour Philippe Martin, la réforme des collectivités territoriales « tourne le dos à 25 ans de décentralisation » et a pour inconvénient d’arriver après une loi de finances 2010 qui « accroît l’asphyxie des départements puisqu’elle supprime l’indexation de la dotation globale de financement sur l’inflation ». Par ailleurs, « la suppression de la TP réduira à terme les moyens d’intervention du département ».
Si le préfet assure que « l’Etat s’est engagé à compenser en 2010 et 2011, c’est une certitude », le président du département est persuadé que « les dotations seront gelées à compter de 2011. A partir de cette date, d’ailleurs, on n’augmentera plus la fiscalité car elle n’aura plus de sens. »
Baisse des dépenses des collectivités (« En 25 ans, les dépenses des collectivités locales ont augmenté deux fois plus vite que la richesse nationale » peut-on lire sur le site du ministère de l’Intérieur), redéfinition des compétences de chacune (« Les régions et les départements dépensent près de 20 milliards d’euros chaque année dans des champs de compétence partagée, sans que l’on sache précisément qui fait quoi »), le but de la réforme des collectivités territoriales est clair. En attendant d’en savoir plus sur son évolution, le conseil général va devoir se recentrer sur ses compétences obligatoires que sont les routes, les collèges et l’action sociale. Exit donc les aides aux communes ou aux associations après 2010 ? « La réforme porte en elle la suppression de la clause générale des compétences, mais il n’est à ce jour pas exclu qu’un droit d’initiative soit reconnu aux départements », a expliqué le président du département.
« Il faudra se battre pour ce droit d’initiative » a renchéri Claude Sainrapt, le président du groupe d’opposition au conseil général. « Il faudra également se battre pour une péréquation. » Le maire UMP d’Eauze, Michel Gabas, en a appelé lui aux parlementaires gersois. « La Constitution garantit l’autonomie financière des collectivités. Je compte sur vous pour défendre cet acquis essentiel. »
Les élus socialistes et républicains ont voté une motion demandant l’engagement d’une véritable réforme des finances locales et l’organisation d’un référendum. Elle a été transmise au préfet. Le conseil général a par ailleurs mis en ligne sur son site internet une pétition intitulée « Non à la casse territoriale ». « Je vais aller partout pour expliquer cette réforme », a indiqué Philippe Martin.
(1) Etablissements publics de coopération intercommunale.
(2) Echelon de coopération entre collectivités locales créé en 1995.